北京市的小產(chǎn)權(quán)房是從上世紀(jì)90年代中期開始陸續(xù)出現(xiàn)。當(dāng)時(shí)主要是一些演藝界明星、藝術(shù)家等為了休閑、藝術(shù)創(chuàng)作或養(yǎng)老到郊區(qū)購地蓋別墅，或者直接購購農(nóng)家院。當(dāng)時(shí)購購的人比較少，且不是作為居所使用。從2003年開始，小產(chǎn)權(quán)房的性質(zhì)開始發(fā)生了變化，很多人開始購購小產(chǎn)權(quán)房，作為居所使用。2003年之后，小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)建設(shè)開始變?yōu)楫?dāng)?shù)卮逦瘯?、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大規(guī)模開發(fā)行為。

由于當(dāng)時(shí)房地產(chǎn)價(jià)格總體水平不是很高。在北京周邊的一些郊區(qū)，證件齊全的商品房的價(jià)格與小產(chǎn)權(quán)房價(jià)格差異不是很大。而商品房又受到國家政策法規(guī)的保護(hù)，所以小產(chǎn)權(quán)房作為一種“擦邊球”產(chǎn)品，沒有受到人們的廣泛關(guān)注，其市場供應(yīng)量也很小。近年來其規(guī)模才不斷擴(kuò)大，其主要原因有：

法律缺陷是前提。《憲法》第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！薄段餀?quán)法》百五十二條規(guī)定，宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利；有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施?！锻恋毓芾矸ā返谑畻l規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理?！薄秶鴦?wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國發(fā) [2004]28號)，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。

基于上述規(guī)定，宅基地屬于集體所有。村民對宅基地有使用權(quán)，宅基地的用途是建造房屋及其附屬設(shè)施。村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會、村民小組可以經(jīng)營、管理農(nóng)民集體所有的土地。國發(fā)28號文件只是禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購購宅基地，沒有禁止購購房屋。村民對建在宅基地上的房屋則具有充分的所有權(quán)，那么村民對其擁有的房屋具有相應(yīng)的處分權(quán)。如果將其房屋出售給城市居民，是否違法違規(guī)，法律沒有明確規(guī)定，造成小產(chǎn)權(quán)房在一定程度上存在法律缺陷。

現(xiàn)行法律“不禁止即可行”，“擦邊球”確也模棱兩可，這中間法律空白或缺陷，給行政執(zhí)法部門帶來了困惑，加大了執(zhí)法難度。

利益驅(qū)動是動力。小產(chǎn)權(quán)房是未經(jīng)國家正式批準(zhǔn)建設(shè)，沒有獲得土地使用權(quán)，不用繳納土地出讓金和各種稅費(fèi)，因小產(chǎn)權(quán)住宅的開發(fā)成本較為低廉。僅從土地成本來說，它就省去一大部分費(fèi)用。在商品房開發(fā)中主要有三大費(fèi)用：土地費(fèi)用、市政配套費(fèi)用和建筑安裝費(fèi)用。這三大費(fèi)用約各占項(xiàng)目開發(fā)成本的1／3。隨著全國房價(jià)不斷上漲，在巨大的利益誘惑下，村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以行政的名義開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房，或者支持開發(fā)。小產(chǎn)權(quán)房的主導(dǎo)者——村或鎮(zhèn)對外銷售可獲超額利益，合作開發(fā)商也可按比例分成；而與此同時(shí)，購房者也能以低于同類商品房一半的價(jià)格購到需要的住房，多方利益的共同驅(qū)使，導(dǎo)致了小產(chǎn)權(quán)房銷售不斷升溫，也給日后的處理加大了難度。

房價(jià)高漲是誘因。，近幾年雖然國家出臺了很多對房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的措施，但效果還沒有充分顯現(xiàn)，房價(jià)仍然不斷攀升，購房者無法承受高房價(jià)而選擇相對低廉的小產(chǎn)權(quán)房。，小產(chǎn)權(quán)房恰恰滿足了大量中低收入者的需要，使購房者以低于同類商品房一半的價(jià)格購到同等面積的住房，改善了住房條件，促使小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)銷兩旺。第三，從某種意義上講，如果不解決房價(jià)快速上漲問題，即使堵住了小產(chǎn)權(quán)房這個(gè)口子，市場還會出現(xiàn)其他形式的房屋。

“70／90”政策是助力。建設(shè)部提出的“套型建筑面積90平方米以下的新建住房面積占年度住房開發(fā)總面積70％以上的結(jié)構(gòu)比例”政策(本文簡稱“70／90”政策)。

從短期看，房地產(chǎn)開發(fā)產(chǎn)品比例的“70／90”政策，使得許多房產(chǎn)項(xiàng)目因?yàn)檎{(diào)整規(guī)劃而推遲了入市時(shí)間，造成了暫時(shí)的商品房供應(yīng)短缺，刺激了房價(jià)上漲，推動了購房者把目光轉(zhuǎn)向小產(chǎn)權(quán)房。從長期看，國家70／90政策不能滿足人們從根本上或基本上改善住房條件的需求和愿望，而小產(chǎn)權(quán)房以100平方米以上的面積、20萬-30萬低價(jià)為購房者提供了機(jī)會，使得許多人甘冒風(fēng)險(xiǎn)。在一定程度說，此政策為小產(chǎn)權(quán)房提供時(shí)機(jī)和市場空間。

監(jiān)管不力是關(guān)鍵。除上述原因外，政府各職能管理部門對小產(chǎn)權(quán)房“建了沒有人管，購了也沒有人管”，對違規(guī)開發(fā)商或者村集體組織沒有及時(shí)給予應(yīng)有的處罰，也是造成小產(chǎn)權(quán)房市場紅火的原因之一。

小產(chǎn)權(quán)房是處在政府各職能管理部門的交叉點(diǎn)上。從項(xiàng)目立項(xiàng)、占地、施工、銷售等多個(gè)環(huán)節(jié)涉及許多相關(guān)部門，需要政府相關(guān)部門的審批與監(jiān)管。

不同對小產(chǎn)權(quán)房的看法

小產(chǎn)權(quán)房的當(dāng)事人——無奈之舉，盼望合法化

，對于村民來說，小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)使其走上了致富道路，生活水平有明顯改善。，對于村干部來說，小產(chǎn)權(quán)房規(guī)模性開發(fā)是村里致富捷徑，通過吸引高素質(zhì)人才居住，引進(jìn)資金和技術(shù)，帶動了本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。第三，而對于購房者來說，盡管知道非法開發(fā)建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房隱藏著不小的風(fēng)險(xiǎn)，卻依然購購，實(shí)屬無奈之舉。面對房價(jià)的不斷高漲，購房者能以低于1／2的價(jià)格購購到同類住房。因此小產(chǎn)權(quán)房的當(dāng)事人希望政府在治理小產(chǎn)權(quán)房問題上，采取的措施是怎樣使其合法化。

利益相關(guān)者(商品房開發(fā)商)——尊重法律，取消雙軌制

，很多小產(chǎn)權(quán)房是合法的，有批準(zhǔn)，有小城鎮(zhèn)規(guī)劃，有建設(shè)規(guī)定，但其交易是違法的。推動小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)建設(shè)，國家的耕地面積無法得到保證，國家的法律也得不到尊重。，土地供應(yīng)不足造成了投資回落、房價(jià)上漲、小產(chǎn)權(quán)房的興建、違法占地案件增多等。在實(shí)行雙軌制之時(shí)，正常的市場沒有發(fā)育成熟，無論政府的打擊力度多大，都可能會有黑市的存在。消滅黑市較好的辦法就是取消雙軌制。第三，《物權(quán)法》是對私有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行保護(hù)，但私有產(chǎn)權(quán)在取得、收益、轉(zhuǎn)讓和處置的過程中，還是要合法的。第四，打破單一供應(yīng)者壟斷市場的局面，實(shí)現(xiàn)土地供應(yīng)和房屋供應(yīng)的多元化。

政府管理部門——依法行政，依法治理

1．國土資源部副總督察甘藏春指出，目前社會上對小產(chǎn)權(quán)房的各種看法正常合法，但根據(jù)我國現(xiàn)行的《土地管理法》，建設(shè)使用農(nóng)村集體土地，法律規(guī)定只有四種情況：一是農(nóng)民的宅基地，二是農(nóng)村公共設(shè)施的用地，三是農(nóng)村興辦的村辦企業(yè)或者聯(lián)營企業(yè)，四是根據(jù)《擔(dān)保法》，使用農(nóng)村集體用地抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的時(shí)候可以允許。除此以外，都是現(xiàn)行法律不允許的。國土資源部作為政府部門，其重要職責(zé)就是依法行政。

2．住宅和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)言人指出，小產(chǎn)權(quán)房不能辦理房產(chǎn)證等合法手續(xù)。非集體經(jīng)濟(jì)組織成員購購此類房屋，將無法辦理房屋產(chǎn)權(quán)登記，合法權(quán)益難以得到保護(hù)。有些項(xiàng)目允諾辦理的“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)”、“小產(chǎn)權(quán)”，均不符合法律規(guī)定，不受法律保護(hù)，即不能辦理土地使用證、房產(chǎn)證、契稅證等合法手續(xù)。目前法律法規(guī)不允許在集體土地上進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，不允許集體土地上建設(shè)的房屋向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外成員銷售。

專家學(xué)者贊同的觀點(diǎn)——順勢而為，從長計(jì)議

，小產(chǎn)權(quán)供市的行為，與政府幾年來宣布的穩(wěn)定房價(jià)上漲幅度的調(diào)控目標(biāo)是一致的。 ，以非法之身在市場熱銷的小產(chǎn)權(quán)房無意間揭開了高房價(jià)真相，只有增加土地與房屋供應(yīng)、少收甚至不收稅費(fèi)，房價(jià)才有可能會下降。第三，小產(chǎn)權(quán)房只是處在法律的模糊地帶，沒有違背《憲法》。即使有什么問題，也可以突破，與時(shí)俱進(jìn)。對于小產(chǎn)權(quán)房不可一概否定，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)其健康發(fā)展，適時(shí)予以合法化。第四，小產(chǎn)權(quán)房實(shí)際上是農(nóng)民自發(fā)地進(jìn)行城市化的一種努力，是國家現(xiàn)代化的一個(gè)重要的標(biāo)志，即城市化。第五，小產(chǎn)權(quán)房有一定合理性的，它提供了容積率，可以解決城市人口轉(zhuǎn)移的問題。所以治理小產(chǎn)權(quán)房問題需從長計(jì)議。

專家學(xué)者否定的理由——違法行為，予以取締

，小產(chǎn)權(quán)房購賣是違法和欺詐行為；，小產(chǎn)權(quán)房不利于從根本上抑制房地產(chǎn)價(jià)格上漲，叫停有利于房地產(chǎn)市場規(guī)范化。第三，抑制房地產(chǎn)價(jià)格上漲的關(guān)鍵是整頓房地產(chǎn)交易和管理市場，而核心是規(guī)范交易行為、強(qiáng)化管理、維護(hù)市場秩序，是政府管理行為規(guī)范化、政府職能公開化和民主化，以及開發(fā)商行為的規(guī)范化。第四，現(xiàn)在大量的小產(chǎn)權(quán)房都因城區(qū)房價(jià)較高而轉(zhuǎn)向郊區(qū)的城鎮(zhèn)居民購購，因其交易本身不合法，購房人無法取得房屋的產(chǎn)權(quán)證。《物權(quán)法》是不能保護(hù)非法的財(cái)產(chǎn)。第五，小產(chǎn)權(quán)不能提倡，當(dāng)前國家的耕地保護(hù)、人地矛盾非常突出，這個(gè)口子不能開。所以小產(chǎn)權(quán)房將是今后房地產(chǎn)市場整頓的對象，必須予以取締。

社會輿論焦點(diǎn)——趨利避害，加快改革

，“小產(chǎn)權(quán)房是市場的有益補(bǔ)充，難納入住房保障體系?！敝饕憩F(xiàn)為其價(jià)格低卻沒有法律保障。小產(chǎn)權(quán)房是市場的有益補(bǔ)充。能否納入住房保障體系是一難點(diǎn)。，“京城小產(chǎn)權(quán)房又見抬頭，業(yè)內(nèi)稱以租代售或更好?！睒I(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，考慮以疏代堵的方式治理小產(chǎn)權(quán)房問題或?qū)⒏鼮橛行?，例如以長期租賃的形式代替銷售。第三，“小產(chǎn)權(quán)房是改革遲疑不決的成本?！眹@小產(chǎn)權(quán)房，有很多明顯違法卻難以執(zhí)法的問題，這些問題皆因改革遲疑不決，積累而成。當(dāng)務(wù)之急，不是討論小產(chǎn)權(quán)房的存廢，而是盡快決斷“農(nóng)地直接入市”的改革路徑與時(shí)間表。

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