30年的風(fēng)雨歷程，見(jiàn)證了土地執(zhí)法的屢屢艱辛；30年的浩然正氣，也結(jié)下了土地執(zhí)法的累累碩果。30年的土地執(zhí)法，共同演奏了一曲“三合一”的華采樂(lè)章……

一貫追求，不斷創(chuàng)新執(zhí)法監(jiān)察工作思路

創(chuàng)新是一個(gè)民族進(jìn)步的靈魂，是一個(gè)國(guó)家發(fā)展的不竭動(dòng)力。土地執(zhí)法監(jiān)察工作正是在這樣的理念下，走過(guò)了不平凡的歷程。

改革開(kāi)放初期，土地執(zhí)法尚處在弱小、分散、幾乎無(wú)章可循的狀態(tài)。自1986年成立國(guó)家土地管理局以來(lái)，確立了集中優(yōu)勢(shì)力量，并以同年頒布的《土地管理法》為契機(jī)，全面啟動(dòng)土地執(zhí)法方面的政策、法規(guī)和相關(guān)制度建設(shè)，為加強(qiáng)和規(guī)范土地執(zhí)法工作奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。經(jīng)過(guò)努力，專司土地執(zhí)法工作的法規(guī)、政策、文件及管理制度已達(dá)幾十項(xiàng)之多，基本形成了比較完善的國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察制度體系。

1998年國(guó)土資源部成立后，面對(duì)土地違法量大面廣，隱蔽性強(qiáng)，執(zhí)法成本高，社會(huì)資源浪費(fèi)嚴(yán)重的違法特點(diǎn)，提出了“預(yù)防為主、預(yù)防和查處相結(jié)合”的執(zhí)法監(jiān)察工作新思路。通過(guò)系統(tǒng)實(shí)施動(dòng)態(tài)巡查責(zé)任制，將預(yù)防土地違法全面納入執(zhí)法監(jiān)察工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)， 2000年-2002年，全國(guó)縣級(jí)國(guó)土資源部門(mén)開(kāi)展動(dòng)態(tài)巡查的達(dá)1452個(gè)，占85％。三年中通過(guò)動(dòng)態(tài)巡查，平均每年發(fā)現(xiàn)土地違法行為60792起，占年平均發(fā)現(xiàn)土地違法行為總數(shù)的70％；制止土地違法行為 46535起，占動(dòng)態(tài)巡查中發(fā)現(xiàn)的77％；平均每年挽回經(jīng)濟(jì)損失近7億元。

隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和動(dòng)態(tài)巡查責(zé)任制的逐步落實(shí)，管理相對(duì)人的違法行為已大大減少，取而代之的是地方政府及其所屬部門(mén)的行政行為違法，特別是與非法批地有關(guān)的違法行為時(shí)有發(fā)生。面對(duì)這一挑戰(zhàn)，土地執(zhí)法部門(mén)依然秉承創(chuàng)新的思路，一改以往“圍追堵截”的習(xí)慣方式，通過(guò)集中開(kāi)展創(chuàng)建土地執(zhí)法模范縣活動(dòng)，將部門(mén)行為變成政府行為，使地方政府的積極性轉(zhuǎn)移到自覺(jué)遵守土地管理法律法規(guī)、重視和支持國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作上來(lái)。為此，在作出表彰全國(guó)土地執(zhí)法模范縣(市、區(qū))決定的基礎(chǔ)上，全面深入開(kāi)展了執(zhí)法模范縣創(chuàng)建活動(dòng)，著力提高執(zhí)法模范縣的“含金量”，采取各種獎(jiǎng)勵(lì)措施，增強(qiáng)創(chuàng)建活動(dòng)的吸引力。

土地違法“處理難”，也是土地執(zhí)法的“老大難”問(wèn)題。全國(guó)土地市場(chǎng)治理整頓期間，在對(duì)以往案件查處工作認(rèn)真總結(jié)和反思的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造性地提出了公開(kāi)調(diào)查、公開(kāi)處罰、公開(kāi)追究、公開(kāi)曝光的“四公開(kāi)”查處方法，將案件查處工作置于社會(huì)輿論和廣大群眾的監(jiān)督之下，既加大了土地執(zhí)法監(jiān)察的自身工作壓力，也有效地抵御了案件查處中來(lái)自方方面面的干擾，不留退路，切實(shí)把案件查處落到了實(shí)處。公開(kāi)查處違法案件，是國(guó)土資源部組建以來(lái)違法案件查處方法上的一次重要?jiǎng)?chuàng)新和突破，也開(kāi)創(chuàng)了案件查處工作的新局面。

“鐵路警察，各管一段”一度是人們對(duì)行政管理內(nèi)部缺乏有效溝通與協(xié)作的一句經(jīng)典流行語(yǔ)。為改變這種局面，國(guó)土資源部在土地執(zhí)法監(jiān)察工作中提出，承擔(dān)土地規(guī)劃、計(jì)劃、審批和管理的各業(yè)務(wù)部門(mén)，必須明確認(rèn)識(shí)自身的職責(zé)，守住道防線，以保證執(zhí)法監(jiān)察對(duì)少量“漏網(wǎng)之魚(yú)”實(shí)施集中、有效打擊。具體方法是，一方面通過(guò)建立和完善會(huì)審制度，督促參加會(huì)審的機(jī)構(gòu)和單位，對(duì)涉及案件查處相關(guān)事項(xiàng)的內(nèi)容負(fù)責(zé)；另一方面是以執(zhí)法監(jiān)察例會(huì)制度，及時(shí)通報(bào)執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的傾向性、苗頭性、普遍性問(wèn)題，主動(dòng)爭(zhēng)取各方面支持，形成合力。

進(jìn)入21世紀(jì)，土地違法又呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)。一是宗地違法面積大，二是波動(dòng)性大。為此，在土地執(zhí)法監(jiān)督檢查工作中，有針對(duì)性地采取了集中整治措施。自 2003年起，先后開(kāi)展了土地市場(chǎng)治理整頓、專項(xiàng)行動(dòng)和土地執(zhí)法百日行動(dòng)等聲勢(shì)浩大的專項(xiàng)攻堅(jiān)活動(dòng)。集中解決了開(kāi)發(fā)區(qū)數(shù)量、規(guī)模和拖欠農(nóng)民征地補(bǔ)償款問(wèn)題，有力地促進(jìn)了地方政府依法依規(guī)批地用地意識(shí)的提高，擴(kuò)大了耕地保護(hù)和土地執(zhí)法監(jiān)管的社會(huì)影響，明顯遏制了土地違規(guī)違法高發(fā)態(tài)勢(shì)。在土地執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍得到極大鍛練的同時(shí)，還形成了抓制度建設(shè)、抓基層建設(shè)、抓深層次問(wèn)題研究等構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制的理念。

一條主線，嚴(yán)肅查處土地違法違規(guī)行為

土地執(zhí)法監(jiān)察涉及面廣，頭緒多。抓主要矛盾，突出以嚴(yán)肅查處土地違法違規(guī)案件作為，始終是執(zhí)法監(jiān)察工作的一條主線。

1986年，頭次以文件提出了加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的要求。對(duì)清理出來(lái)的違法占地問(wèn)題，要按照國(guó)家有關(guān)法規(guī)嚴(yán)肅處理，該罰款的罰款，該沒(méi)收的沒(méi)收，該判刑的判刑。為加強(qiáng)對(duì)土地違法行為的查處，1998年修訂的《土地管理法》，將原《土地管理法》規(guī)定的“縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門(mén)主管本行政區(qū)域內(nèi)的土地的統(tǒng)一管理工作”，修改為“縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)對(duì)違反土地管理法律、法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查”，使國(guó)土資源部的執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)也有權(quán)代表本部門(mén)直接查處土地違法行為，從而在法律上提高了查處土地違法案件的行政規(guī)格，強(qiáng)化了查處土地違法案件職能。

為加大對(duì)土地違法案件的查處力度，規(guī)范查處行為，1989年以來(lái)先后出臺(tái)了《土地違法案件處理暫行辦法》、《關(guān)于違反土地管理規(guī)定行為行政處分暫行辦法》、《較高人民法院關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》、《國(guó)土資源部查處國(guó)土資源違法案件立案范圍》、《國(guó)土資源違法案件會(huì)審制度》和《國(guó)土資源部直接查處違法案件內(nèi)部工作程序》等諸多制度性規(guī)定。為了強(qiáng)化地方政府對(duì)土地管理秩序的專業(yè)責(zé)任，2008年全面修訂的《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》，特別突出了嚴(yán)格實(shí)行問(wèn)責(zé)制，規(guī)定“對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生土地違法違規(guī)案件造成嚴(yán)重后果的，對(duì)土地違法違規(guī)行為不制止、不組織查處的，對(duì)土地違法違規(guī)問(wèn)題隱瞞不報(bào)、壓案不查的，應(yīng)當(dāng)追究有關(guān)地方人民政府負(fù)責(zé)人的專業(yè)責(zé)任”。所有這些，在為嚴(yán)肅和規(guī)范查處土地違法行為提供制度依據(jù)的同時(shí)，也促進(jìn)了土地執(zhí)法監(jiān)察法律法規(guī)體系的建設(shè)和完善。

依法行政是現(xiàn)代行政執(zhí)法的基本要求，執(zhí)法重在掌握證據(jù)。如果說(shuō)修改法律、制定措施，為加大土地執(zhí)法力度提供了制度依據(jù)的話，那么，自1999年開(kāi)始的衛(wèi)片執(zhí)法檢查，則為嚴(yán)肅查處土地違法行為，提供了強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。被人們稱之為“天眼”的衛(wèi)星遙感照片，不僅能夠發(fā)現(xiàn)土地違法，而且能夠據(jù)此對(duì)違法實(shí)事、面積大小、所在位置作出準(zhǔn)確判斷。不僅如此，通過(guò)十年來(lái)衛(wèi)片執(zhí)法檢查，也為及時(shí)確定查處土地違法案件的提供了許多有價(jià)值的信息。比如，在不同階段，衛(wèi)片所顯示的違法突出問(wèn)題，有時(shí)是違反土地利用總體規(guī)劃比較嚴(yán)重，有時(shí)是工程、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目違法用地比較突出，而有的時(shí)候則是農(nóng)村集體土地出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的情況更為明顯。

為了進(jìn)一步加大對(duì)土地違法案件的查處力度，自 2003年起，在土地市場(chǎng)治理整頓、專項(xiàng)行動(dòng)和百日行動(dòng)中，通過(guò)新聞媒體，分批公開(kāi)了57起土地違法案件及查處結(jié)果。影響之廣，震動(dòng)之大，。

近幾年來(lái)，國(guó)土資源部切實(shí)加大了對(duì)查處土地違法行為的督辦力度。一是嚴(yán)格審查交辦案件的處理情況。對(duì)于交由地方調(diào)查處理的案件，不僅要看是否符合程序、是否處理了，還要對(duì)上報(bào)的處理結(jié)果進(jìn)行審查。如2007年一次性交辦各地查處的幾十起案件，上報(bào)的處理意見(jiàn)就有約1／4未通過(guò)審核。二是嚴(yán)肅落實(shí)處理結(jié)果。由監(jiān)察部和國(guó)土資源部共同發(fā)函，提出專門(mén)要求，對(duì)經(jīng)審查通過(guò)的案件，處理意見(jiàn)必須由省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)和國(guó)土資源部門(mén)負(fù)責(zé)督促落實(shí)。三是對(duì)處理不當(dāng)?shù)募皶r(shí)進(jìn)行糾正。在得知省級(jí)有關(guān)部門(mén)就土地違法案件作出處理后，凡發(fā)現(xiàn)存在對(duì)責(zé)任人處理不當(dāng)?shù)?，均明確提出具體糾正意見(jiàn)，并限期上報(bào)糾正結(jié)果。自國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作有專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)以來(lái)，全國(guó)各級(jí)國(guó)土資源部門(mén)共立案查處土地違法行為1036770件，涉及土地面積451146公頃，其中耕地208605公頃；對(duì)違法責(zé)任人給予行政處分4528人、黨紀(jì)處分7094人、刑事處罰1695人，其中涉及省部級(jí)專業(yè)干部2人、地市級(jí)專業(yè)干部35人、縣處級(jí)專業(yè)干部283人。

一個(gè)保證，切實(shí)加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)

建設(shè)一支政治堅(jiān)定、公正清廉，紀(jì)律嚴(yán)明、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)優(yōu)良的執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍，是創(chuàng)新土地執(zhí)法監(jiān)察工作，依法查處土地違法案件的有力保證。國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍的發(fā)展有其自身的規(guī)律和特點(diǎn)，與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)國(guó)土資源需求的變化，與政府關(guān)于國(guó)土資源管理政策的安排和調(diào)整，與國(guó)土資源違法違規(guī)狀況及趨勢(shì)、走向，有著密切的關(guān)系，并伴隨著國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作經(jīng)歷了從無(wú)到有、從小到大、從弱到強(qiáng)的發(fā)展過(guò)程。

起步階段：1978年至1985年，改革開(kāi)放初期，與土地執(zhí)法監(jiān)察有關(guān)的人員、編制及其隸屬關(guān)系，基本保持原有的狀態(tài)和格局。主要特點(diǎn)表現(xiàn)為，一方面執(zhí)法力量在總量上十分薄弱，另一方面又分散于農(nóng)業(yè)、建設(shè)等相關(guān)部門(mén)。與后續(xù)的發(fā)展壯大相比較，改革開(kāi)放初期的土地執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)尚處在起步階段。

發(fā)展階段：1986年至1997年，即原國(guó)家土地管理局成立至國(guó)土資源部組建之前的階段。主要背景，一是《土地管理法》頒布并實(shí)施；二是各級(jí)政府普遍成立了專門(mén)的土地行政主管部門(mén)；三是以11號(hào)文件為標(biāo)志，在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展了大規(guī)模土地清查。經(jīng)過(guò)十年多的發(fā)展，土地行政主管部門(mén)基本形成了自上而下的執(zhí)法監(jiān)察體系。主要特點(diǎn)：一是1986年起，各級(jí)土地行政主管部門(mén)開(kāi)始陸續(xù)設(shè)立土地監(jiān)察機(jī)構(gòu)，或者專業(yè)隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)了有專門(mén)的執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍和專職人員從事土地監(jiān)察零的突破，具有開(kāi)創(chuàng)意義。二是組建后的土地執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍，在規(guī)?？偭?、機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理體制等方面，相對(duì)比較穩(wěn)定，變化不大。三是省級(jí)土地行政主管部門(mén)普諞設(shè)立了土地執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)，但成立執(zhí)法監(jiān)察專業(yè)隊(duì)伍的，為數(shù)不多。四是多數(shù)市(地)、縣(市)土地行政主管部門(mén)，成立了土地執(zhí)法監(jiān)察專業(yè)隊(duì)

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