在昨天召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，討論通過(guò)《中華人民共和國(guó)土地管理法修正案（草案）》，對(duì)農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償制度作了修改。會(huì)議決定將草案提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。雖然目前具體修改條款還未可知，但有業(yè)內(nèi)專家推測(cè)，此次修改，主要內(nèi)容是提高征地補(bǔ)償數(shù)額，提高額度可能至少為現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的10倍。有專家表示，修正案草案獲得通過(guò)，也為《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》的盡快出臺(tái)鋪平了道路。

修法背景

為補(bǔ)償條例制定鋪平道路

今年年初，全國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革工作會(huì)議在沈陽(yáng)市召開(kāi)。國(guó)家發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，今年要推進(jìn)征地制度改革，制定出臺(tái)農(nóng)村集體土地征收和補(bǔ)償條例。今年7月，有消息稱，由國(guó)土資源部制定的《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》已上報(bào)國(guó)務(wù)院。

而在條例頒發(fā)前，必須先修改土地管理法，才能制定條例，否則不符合法律規(guī)定。北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安及北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅均表示，修正案（草案）獲通過(guò)，“是農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例推進(jìn)到了關(guān)鍵性的一步”。

焦點(diǎn)前瞻

修改內(nèi)容為提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于此次會(huì)議透露出的修改信息，中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所社會(huì)問(wèn)題研究主任、教授于建嶸表示，應(yīng)該只涉及提高農(nóng)民集體土地的征收補(bǔ)償，不涉及農(nóng)村集體土地交易主體等改革。

姜明安推測(cè)，修正案草案對(duì)農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償制度作了修改，應(yīng)該是修改了土地管理法中的第四十七條。土地管理法第四十七條中規(guī)定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。

征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)至少提10倍

如果對(duì)土地管理法中土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作了修改，具體會(huì)提高多少征收補(bǔ)償？對(duì)此，姜明安教授表示，目前還不知道修改細(xì)節(jié)，但征收補(bǔ)償應(yīng)該會(huì)提高到現(xiàn)在補(bǔ)償值的至少10倍。

姜明安稱，農(nóng)村集體土地或集體土地上房屋的征收，比國(guó)有土地上房屋征收復(fù)雜很多，包括城鄉(xiāng)接合部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、新城等大量的土地都是集體土地。按照目前的土地管理法，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。也就是說(shuō)，一畝地一般征收補(bǔ)償不超過(guò)6萬(wàn)元，折合到每平方米補(bǔ)償不足100塊錢，所以老百姓肯定有意見(jiàn)。

姜明安舉例說(shuō)，政府以一畝地6萬(wàn)元的價(jià)格征收后，轉(zhuǎn)手就可以通過(guò)招拍掛賣給開(kāi)發(fā)商，價(jià)值600萬(wàn)元，巨大的價(jià)差導(dǎo)致了矛盾頻發(fā)。而在土地管理法修正案中，如果將征收補(bǔ)償提高10倍，農(nóng)民一畝地能拿到60萬(wàn)的征收補(bǔ)償。

改革趨勢(shì)

關(guān)鍵詞·交易主體

未來(lái)農(nóng)民直接參與土地交易

在這次修改土地管理法的基礎(chǔ)上，多名業(yè)內(nèi)專家表示，未來(lái)，土地管理法還可能進(jìn)行更多的修訂，改革后農(nóng)民可稱為農(nóng)村集體土地交易的主體，通過(guò)稅收調(diào)節(jié)的方式，使部分土地收益成為地方財(cái)政收入。

姜明安教授稱，土地管理法需要修改的地方，不只是補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題，未來(lái)還要明確誰(shuí)是土地交易主體的問(wèn)題。目前，大量的土地搞開(kāi)發(fā)，有的并不是為了公共利益。而依據(jù)現(xiàn)在的土地管理法，所有的土地都必須征收。姜明安稱，未來(lái)土地流轉(zhuǎn)應(yīng)該是兩個(gè)途徑，其中20%—30%的搞征收，如**、高速公路建設(shè)等；70%—80%應(yīng)該是市場(chǎng)交易，比如用于商業(yè)住宅開(kāi)發(fā)、重大項(xiàng)目建設(shè)等。

浙江大學(xué)公共政策研究院研究員楊遴杰也表示，征地制度改革有兩種思路，一種是縮小征地范圍，讓農(nóng)民可以流轉(zhuǎn)自己的部分集體土地；二是提高農(nóng)民土地收益的比例。不過(guò)，他更贊同縮小征地范圍、讓部分集體土地自由流轉(zhuǎn)的改革方向。

關(guān)鍵詞·利益分配

以交易稅調(diào)節(jié)農(nóng)民賣地收入

如果一畝地賣了600萬(wàn)元，是否600萬(wàn)元全部給農(nóng)民就合適？姜明安教授稱，改革也并不是這樣的思路。在農(nóng)民成為農(nóng)村集體土地交易的主體后，將通過(guò)征收土地交易稅，調(diào)節(jié)農(nóng)民收入，增加地方政府財(cái)政收入。

姜明安教授舉例稱，如果所有賣地的錢都給農(nóng)民，政府就沒(méi)有資金改善醫(yī)療、民生建設(shè)等方面，所以600萬(wàn)的賣地錢，征收土地交易稅300萬(wàn)元，農(nóng)民還是樂(lè)意接受的。這樣的做法，減少矛盾，政府也有獲利。

姜明安教授認(rèn)為，目前政府壟斷土地還導(dǎo)致了土地財(cái)政，并推高了地價(jià)和房?jī)r(jià)。他表示，如果允許農(nóng)民成為土地市場(chǎng)的交易主體，多個(gè)主體之間有競(jìng)爭(zhēng)，地價(jià)反而不會(huì)這么高，房?jī)r(jià)也就不會(huì)這么高。

中國(guó)社科院研究員楊重光也表示，農(nóng)民交換土地，政府用稅收的辦法獲得財(cái)政收入，就解決了財(cái)政吃緊的問(wèn)題。對(duì)于如何征稅，他稱應(yīng)進(jìn)行系統(tǒng)科學(xué)的研究，不光要考慮賣地農(nóng)民的收益，同時(shí)要通過(guò)稅收平衡不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，“有的地方城市化發(fā)展快，農(nóng)民賣地獲益太高，也不合理。”

關(guān)鍵詞·農(nóng)民保障

農(nóng)民城市化同步土地城市化

北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅表示，未來(lái)土地制度改革的趨勢(shì)，是要讓失地農(nóng)民有保障，讓農(nóng)民與土地一起實(shí)現(xiàn)城市化。

王錫鋅表示，土地征收補(bǔ)償制度修改，有兩個(gè)基本的原則必須遵守。頭先，土地征收是城市化發(fā)展帶來(lái)的，要保證被征地的農(nóng)民生活水平不下降，有發(fā)展。其次，要有更多的利益向被征地農(nóng)民傾斜，在土地管理法修訂中，要通過(guò)機(jī)制反映出來(lái)對(duì)農(nóng)民傾斜利益。

王錫鋅認(rèn)為，過(guò)去集體土地的征收是各個(gè)地方制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定，實(shí)行“一口價(jià)”，而一口價(jià)又是按照農(nóng)業(yè)用地的價(jià)值來(lái)補(bǔ)償，與實(shí)際價(jià)值相差很遠(yuǎn)，這是血拆和拆遷自焚事件多發(fā)的主要原因。制定農(nóng)村集體土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要將土地與同類、同區(qū)域、同時(shí)間段的建設(shè)用地市場(chǎng)價(jià)格做類比，如果被征收以后被用作建設(shè)用地、重大工程，應(yīng)該參考基本的建設(shè)用地的地價(jià)，將更大比例的收益分配給農(nóng)民。

王錫鋅表示，未來(lái)土地的城市化應(yīng)該與農(nóng)民的城市化同步。因?yàn)橥恋貙?duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)不光是一種資源，還是一種生產(chǎn)資料，還有社保功能，要考慮如何解決農(nóng)民失去土地之后的培訓(xùn)、就業(yè)、社保等，不能在征地后，將所有人員安置問(wèn)題甩給社會(huì)。

此外，姜明安和于建嶸均提出，土地管理法的修改中，應(yīng)頭先規(guī)定好農(nóng)民對(duì)于集體土地的權(quán)利，對(duì)農(nóng)民集體土地進(jìn)行確權(quán)。“明確農(nóng)民如何集體所有土地”非常重要。

記者觀察

修土地管理法已到較后時(shí)刻

在今年全國(guó)兩會(huì)閉幕會(huì)上， 總理答記者問(wèn)時(shí)明確表示，將制定并出臺(tái)農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例。事實(shí)上，土地管理法的修訂已經(jīng)提了多年，矛頭集中在征地制度改革上。

去年1月19日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)了國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例，但該條例未能涉及集體土地的征收征用問(wèn)題。國(guó)務(wù)院總理 在常務(wù)會(huì)議上表示要抓緊對(duì)土地管理法有關(guān)集體土地征收和補(bǔ)償?shù)囊?guī)定作出修改，由國(guó)務(wù)院盡早向全國(guó)人大常委會(huì)提出議案。

去年4月5日的國(guó)務(wù)院第四次廉政工作會(huì)議上， 總理重申了以上要求。

今年3月14日， 總理在全國(guó)兩會(huì)閉幕會(huì)上承諾，將制定并出臺(tái)農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例。

明年，本屆政府任期將結(jié)束，完成條例的制定，土地管理法的修訂幾乎已到了較后時(shí)間。

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